לא סביר שהפעלת רשתות אספקה ​​גלובליות תשנה את משטר זכויות האדם האויגורי של סין

הטלת מנדטים של ריבונים על ההרכב הגיאוגרפי של תשומות שמקורן בשרשראות האספקה ​​של תאגידים רב לאומיים פרטיים בחו"ל כדי לגבות עלויות כלכליות על "שחקנים רעים" זרים - הן ממשלות והן ישויות שאינן מדינתיות - הופכת יותר ויותר למדיניות הבחירה של וושינגטון.  

היוזמה האחרונה בחזית זו היא חקיקת "החוק למניעת עבודה בכפייה אויגורי" בארה"ב, שנועד לאלץ את ההנהגה של סין לעסוק בפשעים שדווחו נרחבים נגד האנושות ואולי רצח עם נגד האוכלוסייה האויגורית ואחרות בעיקר. קבוצות אתניות מוסלמיות באזור שינג'יאנג בצפון-מערב המדינה. ערוצי חדשות רבים ברחבי העולם דיווחו על יותר ממיליון אויגורים מוסלמים בני מיעוטים שנאלצו להיכנס למחנות חינוך מחדש. ממצאים מקבילים פורסמו על ידי מחקר בלתי תלוי בשטח של אקדמאים ובתי דין בינלאומיים עצמאיים, אשר באופן לא מפתיע הועלו במחלוקת על ידי התקשורת הממלכתית בסין.

לפני יותר מעשור, הוראות שנכללו בחוק דוד-פרנק על מנת לנתק את הסחר הבינלאומי ב"מחצבי עימות" - בעיקר זהב, טונגסטן, קסטיריט וקולטן - שמקורם באזורים במזרח אפריקה שסועת המלחמה שנשלטת על ידי המורדים כדי לצמצם את גישה למשאבים פיננסיים הייתה הניסיון הרציני הראשון של הקונגרס והבית הלבן לגייס חברות אמריקאיות להיות סוכניות של שינוי פוליטי בחו"ל על ידי מחייב כללים בדרך שבה חברות מנהלות את שרשראות האספקה. 

אולם בפועל, המורכבות יוצאת הדופן של מבנה שרשראות האספקה ​​הגלובליות המודרניות ושלל הצדדים המעורבים מטבעם על פני הערוצים האנכיים השונים שלהם, עלולים לגרום לכך שביצוע אסטרטגיה כזו תהיה לא רק חסרת אונים אלא גם ייצור מזיק כלכלי ופוליטי בלתי מכוון. השפעות על מפלגות אחרות באזורים שמיועדים לרפורמה.

ניגוד האתגרים של ניסיון להשתמש במנדטים בשרשרת האספקה ​​כדי לפתור את בעיית "מחצבי הסכסוך" של אפריקה עם אלו שנוכחים בהתמודדות עם הטיפול של סין באויגורים בשינג'יאנג היא מאלפת. עד כמה שזה היה קשה באפריקה, התקדמות ניכרת בסין תהיה קשה מאוד.

הנה כמה סיבות למה.

מסגרות משפטיות שונות, יישום רגולטורי ומנגנוני אכיפה

"החוק האויגורי למניעת עבודת כפייה" מקים א חזקת הפרכה זֶה כל פריט שנשלח לארה"ב שמקורו, כולו או חלקו, מאזור שינג'יאנג בסין מיוצר בעבודות כפייה תחת תכתיבי בייג'ין. לפיכך, אלא אם הוכח אחרת, כל יבוא כזה לארה"ב נחשב לא חוקי. באופן ספציפי, חברות חייבות להוכיח למכס והגנת הגבולות של ארה"ב (CBP) שמוצרים משינג'יאנג, וכנראה מכל מקום אחר מסין, לא יוצרו בעבודת כפייה. זה לא נטל הוכחה חסר משמעות שיש לעמוד בו: על פי ההערכות 20 אחוז מהבגדים המיובאים לארצות הברית מדי שנה כוללים כותנה מ-Xinjiang.

למרות שתקנות היישום של החוק המכוון לסין מנוסחות כעת ויהיו להן תקופת הערות לפני שייסגרו סופית, החוק החדש לוקח לרמה אחרת לגמרי גישה רציונלית יותר ללא ספק הגלומה ב"חוק דוד-פרנק" לגבי אפריקה "מינרלים סכסוכים". במקרה האחרון, חברות חייב לחשוף לרשות ניירות ערך (SEC) עד כמה שרשראות האספקה ​​שלהם מגלמות "מינרלים סכסוכים", אם בכלל, מקורו ברפובליקה הדמוקרטית של קונגו (DRC) וממדינות שכנות ספציפיות (מה שמכונה "מדינות מכוסות").

למרות זאת, ההצלחה בהשגת הזיהוי הסופי המיוחל של מקורות המיקום של "מינרלי עימות" פוטנציאליים הייתה נמוכה. רק 48% מהחברות שהגישו הגשת מועמדות בין 2014 ל-2019 הצליחו לדווח על קביעות ראשוניות לגבי האם המינרלים הסכסוכים הגיעו מ-DRC או ממדינות שכנות או מגרוטאות או ממקורות ממוחזרים.  

למען האמת, זה לא מפתיע במיוחד בהתחשב במורכבות הן במבנה והן בתפקוד של שרשראות אספקה ​​בינלאומיות במגזר המינרלים ברחבי העולם, שכן מוצרי חומרי גלם עוברים לעתים קרובות טרנספורמציות משמעותיות לאחר כרייתם. הצב על זה מצב עניינים שנשלט על ידי קבוצות מורדים לוחמות שמקשה מאוד על המעקב אחר מקורות המינרלים. זוהי סביבה קשה המתאימה לפעולות משמעותיות של "מנגנוני שוק" - במיוחד אלה שחברות זרות יכולות לסמוך עליהם כדי לקבל את הקביעות הדרושות שהמינרלים שלהן "חופשיים מעימותים".  

אמנם השגת עמידה בהוראות Dodd-Frank אמנם הטילה עלויות ניכרות בתחילה, אך עם הזמן התהליך הפך לשגרתי יותר ובכך הפחית את הוצאות הדיווח. אבל החוק הוליד השלכות בלתי צפויות: הוא הוליד תעשיית קוטג'ים חדשה של גופי ייעוץ שמתמחים בהערכה ותיעוד של הרכב שרשראות האספקה ​​הכפופות למנדטים הרגולטוריים של דוד-פרנק.

ככל שהמצב של הסדרת שרשראות האספקה ​​של "מינרלים סכסוכים" מזרח אפריקאים הפך מורכב, סביר להניח שהוא יחוויר בהשוואה למאמצי חברות זרות להשיג את הנתונים הנדרשים המזהים באופן אמין אילו מוצרים, למשל כותנה, מכילים אלמנטים, בשלמותם או בחלקם, שמקורם בשינג'יאנג. אחרי הכל, בסין הצבא, המשטרה ואיברים אחרים של המדינה נמצאים (תרתי משמע) בכל מקום, כולל פריסה מסיבית של מעקב אלקטרוני, במיוחד בשינג'יאנג. זה יהפוך את ניסיונותיהן של חברות לאתר את מקורות המוצרים לקשים ביותר, אם לא בלתי אפשריים ואף עלולים להיות מסוכנים לאנשי המדינה.

קונסטלציות מנוגדות של בעלי עניין מקומיים ובמבנה ויעילות של רשויות ממשלתיות

אחד ההבדלים הבולטים בין הניסיון להילחם בתדלוק שרשראות האספקה ​​של תאגידים רב לאומיים ב"מחצבי עימות" מאפריקה לבין תיקון היחס לאויגורים בסין הוא שהאחרון ניזון ממדיניות ממשלתית רשמית.  

וזו לא רק מדיניות של כל ממשלה: יהיה קשה לחשוב על כל משטר קומוניסטי בעת המודרנית עם הסמכות הגורפת המופעלת על בסיס ארצי שממנה נהנית בייג'ינג, במיוחד תחת שי ג'ינפינג. ואכן, כפי שמשתקף ביכולתו האחרונה לשנות את החוקה של סין כדי להעניק לו סמכויות המתחרות, אם לא עולות, על אלו של מאו דזה-דונג, שי רתם לכאורה את הנאמנות יוצאת הדופן של 1.4 מיליארד תושבי המדינה.  

לשי יש בוודאי מתנגדים: צריך רק לבלות זמן בסין ולנהל דיונים כנים ופרטיים עם חברים קרובים שבהם יש מידה רבה של אמון הדדי. אבל אין לזלזל בשליטתו בנרטיב הלאומי על איום הביטחון הפנימי שמציבים המוסלמים בשינג'יאנג לסין. במילה אחת, שי היה מופתי בשימוש בקיומם של האויגורים כדי לקדם מידה אדירה של לאומיות המשרתת את מטרותיו שלו.

ואכן, האמצעים שבאמצעותם הצליח שי לשכנע את לבם ומוחותיהם של האזרחים הסינים לגבי "בעיית האויגורי" חורג הרבה מעבר למה ששי עצמו אומר בנאומים ובכתובות טלוויזיה. מנופי המדיניות העומדים לרשותו של שי באמצעות השליטה הרגולטורית שלו על החלטות הייצור, כולל בחירת התשומות לשימוש, על ידי החברות בבעלות המדינה (SOEs) השולטות בכלכלה הסינית גורפת. כך גם במונחים של שליטתה של בייג'ינג בבחירות הצרכניות המקומיות על ידי קביעה אילו מוצרים יימכרו בחנויות, כולל המידה שבה סחורות המיוצרות על ידי חברות זרות יהיו זמינות לקונים סיניים.

ללא שינוי סיטונאי באחיזתו של שי בכוח, משטר הממשל של סין מאוחד ומכוסה ברזל.  

כאן טמונה המורכבות של האתגר העומד בפני ארה"ב - או אחרים בקהילה הגלובלית - בשינוי המדיניות של סין כלפי האוכלוסייה האויגורית שלה: בעוד שהמטרה לשינוי ניתנת לזיהוי בקלות - המנגנון הממשלתי הלאומי המעוגן בבייג'ינג והסתנן ברחבי המדינה - של שי. שליטה על מנופי השליטה והתעמולה בקרב החברה האזרחית וה-SOEs תהפוך את ציות לחוק החדש של וושינגטון על ידי חברות אמריקאיות הפועלות בשינג'יאנג (או במקומות אחרים במדינה) כמעט בלתי אפשרית. הם יעמדו בפני הבחירה בין להתעלם מהחוק (סביר להניח שלא סביר) או להסיר את עצמם מפעילות במגזרים שבהם החוק חל, לוותר על נתח שוק לחברות זרות אחרות או לחברות סיניות. שום דבר לא עשוי לשמח את בייג'ין.

למעשה, אין זה צריך להיות מפתיע שלנוכח העברת החוק החדש של וושינגטון, לא רק שאספקת הסחורות משינג'יאנג הוסרה מהמדפים של חברות אמריקאיות המוכרות בתוך סין, ובכך מונעת מהם הכנסות ממכירות, אבל בייג'ין גם איימה להטיל קנסות כספיים על הפעילות הסינית של חברות כאלה.

לומר שהחוק החדש יבחן את "הפטריוטיות המסחרית" של חברות אמריקאיות - ובעלי המניות שלהן - כדי לעמוד בתקנות אמריקאיות בסין זה אנדרסטייטמנט.  

זהו מצב שונה מאוד מזה שבפרובינציות המזרחיות של ה- DRC לגבי גישה, שליטה והכנסות מכרייה של מינרלים יקרי ערך. במקום נוכחות של מקביל ממשלתי שניתן לזהות בקלות כמו בסין (כגון שהוא), במזרח אפריקה יש בדיוק את ההיפך: ואקום ממשל.  

ביזת המינרלים - לעתים קרובות מכורים על ידי ילדים - מתבצעת על ידי פלגים של הצבא הלאומי של קונגו וקבוצות מורדים מזוינות שונות, כולל הכוחות הדמוקרטיים לשחרור רואנדה, והקונגרס הלאומי להגנת העם, מיופה כוח. קבוצת מיליציה רואנדה. לגופים ממשלתיים רשמיים יש שליטה דה מינימיס.

באופן לא מפתיע, התוצאה הייתה סביבה כלכלית נטולת תנאי השקעה שבהם ניתן לנהל עסקים - מקומיים או זרים - בצורה הגיונית; התרוששות של אזרחי DRC המקומיים; וניקוז משמעותי בהכנסות מבוססות מינרלים שמגיעות לקופת הממשלה הלאומית בקינשאסה.  

אפשר להניח שלמרות אלה ב-DRC שמרוויחים מהסכסוך הזה - ולא חסרות ראיות לכך שהשחיתות מושרשת היטב בחלקים מסוימים של המדינה - רוב האוכלוסייה המקומית תהיה קשורה למאמצים, כולל אלה מחו"ל. , להביא לתנאים לשלום, יציבות כלכלית וצמיחה. עם זאת, כפי שצוין לעיל, אפילו בסביבה כזו, מנגנונים לגרום לשימוש של חברות זרות בשרשרות האספקה ​​כמכשירים לחולל שינוי כזה לא היו יעילים במיוחד.

גישות דו-צדדיות מול רב-צדדיות

ארה"ב היא במידה רבה לבדה בהנהגת משטר שיסדיר את שרשראות האספקה ​​של חברות פרטיות כדי לאסור יבוא משינג'יאנג. עד כמה שההסתמכות על אסטרטגיה כזו עשויה להיות מוגבלת מהסיבות שהועלו לעיל, עדיין ניתן לטעון שגישה דו-צדדית של ארה"ב כלפי סין תוך שימוש באסטרטגיה כזו עשויה להיות יעילה הרבה יותר אם היא הייתה בנויה בצורה רב-צדדית.  

חשבו על מדיניות הסחר של ממשל טראמפ עם סין. אמנם זה נכשל מסיבות רבות, אבל בבסיסו זה נבע מההתעקשות של טראמפ ללכת מאנו למנו עם Xi - כלומר דו-צדדית. במידה רבה זהו פועל יוצא של השקפתו המבודדת של טראמפ שכל העסקאות העסקיות דומות לסגירת עסקאות נדל"ן, אשר, כמובן, מהוות את כרטיס הביקור התעסוקתי שלו לכל החיים.  

המציאות, כמובן, בכלכלה הגלובלית של היום, שרשראות האספקה ​​הבינלאומיות ותזרימי הסחר הם רב-שכבתיים ומורכבים. שינויים פרוצדורליים או מדיניות דורשים בדרך כלל שחקנים רבים לפעול באופן קולקטיבי, רב-צדדי. זה 2022, לא 1822.

אולי אם הקונגרס וצוות ביידן באמת מעוניינים לנסות לגרום לחוק החדש להשפיע, הם עשויים לעבוד יחד עם בעלי ברית במפעל הזה.  

לשם כך, ישנו תחום קשור בו מנוצלת פרדיגמה קולקטיבית: הטלת סנקציות על בכירים סינים מסוימים המעורבים בביצוע המדיניות האויגורית של המדינה. פעולות מתואמות, כגון איסור נסיעה והקפאת נכסים, ננקטו על ידי ארה"ב, בריטניה, האיחוד האירופי וקנדה, בין היתר.

נכון לעכשיו, פקידים סיניים ממוקדים כוללים מזכיר לשעבר של הוועדה לעניינים פוליטיים של המק"ס של שינג'יאנג, שלדעתו הוא המוח של תוכנית הכליאה האויגורי; ראש חיל הייצור והבנייה של שינג'יאנג; ויו"ר הלשכה לביטחון הציבור של שינג'יאנג. עם זאת, כפי שמראה ההיסטוריה, התמקדות בסנקציות על יחידים היא בסבירות נמוכה בהרבה לחולל שינוי משמעותי במדיניות מזיקה הממוסדת על ידי מדינות "שחקן רע".  

לעומת זאת, מדיניות שרשרת האספקה ​​שהוקמה כדי להתמודד עם הפחתת בעיות המינרלים באפריקה נבנו יותר ויותר על בסיס קולקטיבי.

מלבד ארה"ב, בריטניה והאיחוד האירופי, מספר מדינות אחרות ב-OECD יישמו נוהלי דיווח על מינרלים סכסוכים. וכמה מדינות שאינן חברות ב-OECD, כמו סין, הודו ואיחוד האמירויות, הציגו גם הם משטרים דומים, אם כי ברמות שונות של תחכום וקפדנות.

***********************

על פני הגלובוס צריכה להיות, ולרוב אין, מחלוקת קטנה על כך שהשימוש בעבודות כפייה, בין אם של עדות מסוימות, או של קבוצות גיל, כמו ילדים, הוא ראוי לגינוי. ניתן לומר את אותו הדבר לגבי מערכות המחייבות חינוך מחדש, אינדוקטרינציה או תרבות מחדש של חלקים מאוכלוסיית המדינה.

האתגר, כמובן, הוא למצוא את הדרך היעילה והמהירה ביותר לקראת ביטול שיטות כאלה. אין ספק, זו שאלה של הפעלת לחץ ומניעת תמריצים על אותם אנשים ומוסדות האחראים לביצועם. עם זאת, סביר להניח שהפתרון לא יהיה ניסוח אחד שמתאים לכולם, כי היצירה של התנהלות כזו היא עמוקה, והנצחתה ניזונה ממורכבויות חברתיות ופוליטיות רב-ממדיות.