הגיע הזמן לבטל את ייעוד? ספר חדש עושה את המקרה

בערים רבות בארה"ב דיור הוא יקר מדי. מחירי הדיור בערי חוף כמו ניו יורק וסן פרנסיסקו הם שערורייתיים ידועים לשמצה, אבל אפילו בערים יבשתיות כמו נאשוויל ודנבר המחירים עולים במהירות. מחקר מופעים שתכנון אזורי הוא תורם גדול לעלויות הדיור הגבוהות של אמריקה, ובספר חדש, קווים שרירותיים: איך אזורים שברו את העיר האמריקאית ואיך לתקן את זה, מתכנן העיר ניו-יורק לשעבר, מ. נולן גריי, טוען באופן משכנע כי על הערים לבטל את השורש והסניף של ייעוד.

לפני שנדון בבעיות בתכנון אזורי, גריי (גילוי נאות: גריי הוא חבר ולפעמים מחבר משותף) אומר לקורא מה זה יעוד ומה לא. ייעוד מפריד בין שימושי קרקע לשלוש קטגוריות רחבות - מגורים, מסחר ותעשייה - כמו גם מספר קטגוריות משנה, ומסדיר את הצפיפות. ייעוד אינו חוקי בנייה, שימור היסטורי, צווי חלוקה, סקירת עיצוב, רגולציה סביבתית או תכנון מקיף. כל אלה הם כלים שממשלות מקומיות משתמשות בהן כדי לעצב את הסביבה הבנויה, אבל הם לא מחלקים יעוד.

הגדרה ברורה של תכנון אזורי מראש חשובה שכן הרעיון של ביטול יעוד עשוי להיראות קיצוני אם אנשים חושבים שזו הדרך היחידה שבה פקידים מקומיים יכולים להפחית את המטרדים של חיי העיר. אבל כפי שמסביר גריי, למרות שלתכנון אזורי יש השפעה גדולה על צורתה של עיר, זה לא עוזר להפוך אותה ליותר ראויה למגורים.

הספר מחולק לשלושה חלקים. חלק ראשון מסביר מהו ייעוד ומדוע הוא הוקם. חלק שני מציג ארבע ביקורות על תכנון הייעוד: הוא מגדיל את עלויות הדיור, מפחית את הצמיחה הכלכלית, מעודד הפרדה כלכלית וגזעית ומחייב התפשטות. חלק שלישי דן במאמצי הרפורמה הנוכחית בייעוד ובהצלחות מוקדמות; טוען לביטול ייעוד; ושוקלת איך תכנון עיר יכול להיראות בעולם ללא ייעוד.

היסטוריה קצרה של ייעוד

גריי מזכיר לנו שתכנון יעוד הוא חדש יחסית. קוד האזור הראשון הוקם בניו יורק בשנת 1916, בקושי לפני יותר מ-100 שנה. עם זאת ערים כבר היו קיימות אלפי שנים, ופקידים ותושבי אותן ערים שלפני ייעוד נאלצו להתמודד עם כל המטרדים הפוקדים את חיי העיר המודרניים - רעש, זיהום, פינוי פסולת, עומס - ללא ייעוד. האם תכנון הייעוד הציע לפקידים מקומיים דרך חדשה ויעילה יותר לשפר את חיי העיר? לא ממש, אומר גריי.

בעוד שהצרות של חיי העיר היו והן אמיתיות מדי, גריי מסביר שהאזורים עברו במהירות מכלי לטיפול במטרדים מסורתיים למשהו מרושע יותר - דרך להדיר אנשים מגזעים מסוימים, ממעמדות הכנסה ועיסוקים מאזורים רצויים.

כדוגמה, גריי מעלה את פקודת האיזורים של קליפורניה בברקלי, שהוקמה זמן קצר לאחר זו של ניו יורק. הוא הכיל את מחוז הייעוד החד-משפחתי הראשון בארץ. לכאורה על הגנה על אופי השכונה והגבלת העומס - פזמונים נפוצים של תומכי אזורים מודרניים - היא אסרה אפשרויות דיור בר השגה יותר כמו דירות ודיור.

היא גם אסרה על עסקים, כמו מכבסות סיניות, לפעול בשכונות מגורים. למרות שלא המטרה המוצהרת, כלל זה הרחיק בנוחות את המהגרים הסינים מליידים משגשגים יותר, שכן באותה תקופה רוב האנשים גרו קרוב לעבודתם כדי שיוכלו ללכת לעבודה.

שני הרעיונות הללו - מתן עדיפות לבתים צמודי קרקע ואיסור על מרבית העסקים לשכונות מגורים - הפכו לעמודי התווך של תקנות הייעוד המודרניות שממשיכות לקדם הכנסה והפרדה גזעית.

התיאור של גריי על תפקידה של הממשל הפדרלי בקידום ייעוד מקומי הוא תובנות במיוחד. בשנת 1923, רק ל-218 רשויות היו פקודות ייעוד. עד 1936, יותר מ-1,000 רשויות מקומיות אימצו תכנון יעוד. פקידים פדרליים, כמו שר המסחר דאז הרברט הובר, עזרו להרחיב את ההרחבה המהירה הזו של אזורי הייעוד, משום שהם רצו חברה של בעלות בתים נרחבת שתחזיר את "הצביון הלאומי" ותתמוך בתעשיית הבנייה.

כדי לקדם את מטרותיו, הובר כינס את הוועדה המייעצת לתכנון ערים ואזור. הוא הורכב מכמה כוכבים של תנועת התכנון העכשווי, כולל אדריכל הנוף המכובד פרדריק לאו אולמסטד ג'וניור. הוועדה ניסחה את חוק מתן האיזורים הסטנדרטי (SZEA), שהיה דוגמה לחקיקה שמדינות יכלו לאמץ שהסמיכה עיריות ליצור תקנות אזוריות מקומיות. ה-SZEA קודמה רבות על ידי הובר והוועדה, ועד 1930, 35 מתוך 48 המדינות דאז יישמו חקיקה, שלעתים קרובות עוצבה על פי ה-SZEA, שאפשרה לממשלות מקומיות ליישם תכנון אזורי. מאוחר יותר, הממשל הפדרלי עודדה עוד יותר את תכנון הייעוד על ידי הפיכת תקנות האיזורים לתנאי לסיוע של מינהל הדיור הפדרלי ולמענקים והלוואות פדרליות אחרות.

העלויות הגבוהות של ייעוד

חלק שני של הספר מסביר ארבע בעיות הנגרמות על ידי ייעוד. ראשית, ייעוד מגדיל את עלויות הדיור. כפי שמסביר גריי, כללי ייעוד המגבילים את צפיפות הדיור, כגון גדלי מגרש מינימלי, הגבלות על דיור רב-משפחתי, מגבלות גובה ודרישות חניה מינימליות. לצמצם את ההיצע של דיור. כאשר היצע הדיור אינו מסוגל לעמוד בביקוש, המחירים עולים. בקיצור, זה מה שקורה בכל שכונה יקרה בכל עיר יקרה בארץ.

העלות השנייה שגריי דן בה היא ההשפעה השלילית שיש לאזור על הלאומי צמיחה כלכלית. כאשר אנשים אינם מסוגלים לעבור לערים עם יותר הזדמנויות עבודה ושכר גבוה יותר, כל המדינה סובלת. אנחנו מפסידים את הסחורה והשירותים שאנשים היו מייצרים אם הם היו יכולים להרשות לעצמם לעבור, ועל ידי לכידת אנשים במקומות עם שכר נמוך יותר ופחות הזדמנויות, אנחנו בהכרח מבזבזים יותר כסף על תוכניות רשת ביטחון חברתית.

לאחר מכן, גריי מתאר כיצד ייעוד מעודד הפרדה. קודי אזורים מוקדמים הכילו שפה גזעית במפורש, אך לאחר שבתי המשפט קבעו ששפה כזו אינה חוקית, ההגבלות הגזעיות המפורשות הוחלפו בהגבלות אחרות שהשיגו במידה רבה את אותה תוצאה. כללי ייעוד המגבילים או אוסרים בנייה של דירות זולות יותר, דופלקסים או טריפלקסים ובמקום זאת מחייבים אנשים לרכוש בתים צמודי קרקע על מגרשים גדולים מונעים מבעלי הכנסה נמוכה יותר לרכוש דיור בשכונות רבות. מכיוון שלשחורים, היספנים וקבוצות מיעוט אחרות היו - ועדיין יש - הכנסה נמוכה יותר מאשר ללבנים בממוצע, כללים אלה הביאו להפרדה גזעית והכנסה נרחבת שקיימת עד היום.

לבסוף, ייעוד מעודד התפשטות הפוגעת בסביבה. גריי מספר על נקודה זו סיפור מימי התכנון שלו. יזם הציע פרויקט להפיכת בניין בית חולים ישן לבניין דירות עם שטחי משרדים רפואיים בקומה הראשונה וכ-140 יחידות מוגבלות יחד עם 220 יחידות בתעריף שוק. האתר היה קרוב למעבר, כך שאנשים רבים יכלו לגור בבניין ללא צורך במכונית. כפי שכותב גריי, "מנקודת מבט תכנונית, זה היה סלאמי דאנק." ובכל זאת, חלק מהמקומיים השתמשו בתהליך השינוי הייעודי כדי להתנגד בתוקף לפרויקט, בטענה שהפיתוח החדש יפגע בסביבה.

הרעיון שצמיחה מזיקה לסביבה נפוץ בקרב המתנגדים ליותר פיתוח, אבל כפי שגריי מסביר, פיתוח צפוף יותר טוב לסביבה. זה מקל על אנשים ללכת ברגל או לרכוב על אופניים למקומות, מה שמפחית את הצורך ברכב ואת הפליטות הנלוות. דירות ודופלקסים גם דורשים פחות אנרגיה לחימום וקירור מאשר בתים צמודי קרקע, שכן היחידות הן בדרך כלל קטנות יותר ויש להן פחות קירות חשופים כלפי חוץ. לבסוף, פיתוח צפוף יותר מפחית את הצורך בפיתוח חדש בקצה הערים, מה שאומר יותר יערות, פארקים ושטחים פתוחים.

איך מבטלים את השטחים

לאחר שהסביר את העלויות המשמעותיות של תכנון הייעוד, חוזר גריי לטענתו העיקרית - הצורך לבטל את התכנון. כדי להראות שביטול השטחים לא יוביל לאסון, גריי פונה ליוסטון, העיר הגדולה היחידה באמריקה שאין לה חלוקה לשטחים מסורתיים.

כפי שמסביר גריי, השימוש בקרקע ביוסטון עוקב במידה רבה אחר הדפוס שנראה בערים אחרות - עסקים נמצאים על כבישים עורקיים, בתים בשכונות מגורים שקטות יותר, דירות לרוב בשכונות מעורבות ושימושים תעשייתיים כבדים רחוקים מאזורי מגורים. הסיבה לכך היא ששיטת המחירים מקצה באופן טבעי שטחים נדירים ביוסטון, עושה את העבודה של מחלקות התכנון בערים אחרות אך ללא תופעות הלוואי השליליות. כתוצאה מכך, יוסטון ראויה למגורים באותה מידה כמו ערים אזוריות אך זולה יותר, שכן ללא מגבלות ייעוד, היצע הדיור יכול לעמוד בקצב הביקוש.

גריי מציע שני צעדים שערים אחרות יכולות לנקוט כדי להיות יותר כמו יוסטון. ראשית, עיריות צריכות לדרוש שפקודות האיזורים יאושרו באופן קבוע על ידי רוב על במשאל עם של שנת הבחירות. תושבי יוסטון הצביעו על תכנון אזורי שלוש פעמים - ב-1948, 1962 ו-1993 - ובכל פעם הם דחו אותו. אם ערים אחרות אפשרו לתושבים להצביע על תכנון אזורים, אנו עשויים לראות תוצאות שוות במקומות אחרים.

בעלי בתים המודאגים מערכי הנכס ופקידים מקומיים הזקוקים לקולותיהם עשויים להיות מסרבים ליישם דרישת הצבעה בעצמם, אך מכיוון שממשלות המדינה שולטות בסופו של דבר במה מותר לממשלות מקומיות לעשות, חוק מדינה המחייב משאל חלוקה רגיל יכול לכפות את יד. לאורך הספר, גריי תומך במניעת חוקים מקומיים של אזורים מקומיים כדי להתגבר על ה-NIMBYism המקומי, וחוק משאל ממלכתי הוא דוגמה לכך.

השלב השני הוא יצירת תהליך המאפשר לתומכי הייעוד הנחושים ביותר ליישם כללים דמויי יעוד בשכונתם הקרובה. יוסטון עשה זאת, המאפשר לאזורים להצטרף לכללים מחמירים יותר על סמך הצבעה של בעלי הנכסים המושפעים. יצירת אופציה ליותר שליטה שכונתית יכולה לפייס את התושבים שמצדדים בתכנון ייעודים תוך מניעת כפיית העדפותיהם על העיר כולה.

חיים לאחר חלוקת אזורים

אז איך נראה תכנון עיר ללא ייעוד? גריי מציע כמה רעיונות.

ללא עומס מאכיפת אזורים, מתכננים צריכים להתמקד בהקלה על השפעות חיצוניות בפועל. רעש, זיהום וגודש הם בעיות אמיתיות בערים, אבל תכנון אזורים הוא לא הדרך היחידה או הטובה ביותר לטפל בהם. קביעת סטנדרטים להשפעות חיצוניות שונות, למשל, כללי רעש, אינה מחייבת תכנון אזורי מסורתי. מתכננים ומשטרה יכולים לאכוף את התקנים בעוד שדיני הנזיקין ושירותי הגישור יכולים לדון בסכסוכים בין שכנים בעת הצורך. יחד עם אכיפת הקוד, גריי מציע למתכננים לקחת חלק בתהליך הגישור.

ביטול הייעוד גם ייתן למתכננים יותר זמן לעבוד על תכנון עיר בפועל - פריסת רשתות רחוב, הבטחת מקום לפארקים, וקביעה היכן יש למקם בתי ספר ומתקנים ציבוריים אחרים כדי להתאים לצמיחה עתידית. כדי לוודא שהתכנון שלהם עובד, גריי מציע למתכננים לאסוף ולנתח נתונים נוספים, כגון זמני נסיעה, איכות אוויר ומחירי דיור. האם אנשים יכולים להגיע למקום עבודתם בזמן סביר? האם אנשים יכולים להרשות לעצמם לעבור לעיר? שאלות אלו צריכות לתפוס את זמנו של המתכנן, לא האם בניין דירות יכול להיות בן שתי קומות או שלוש או האם מכבסה היא שימוש מאושר בשטח מסחרי.

סיכום

בסך הכל, ספרו של גריי הוא תוספת מצוינת לספרות על תקנות דיור ושימושי קרקע. הוא מאבחן בבירור את הבעיות הנגרמות על ידי תכנון הייעוד ומציע פתרונות הגיוניים לשיפור האופן שבו ערים אמריקאיות משתמשות בקרקע. הניסיון שלו כמתכנן פעיל מחזק את הביקורות וההמלצות שלו. אמנם לא הסכמתי עם הכל - ההצעות שלו לשמור על סבירות לדיור באזורים מגניבים כרוכה בהתערבות ממשלתית רבה מדי לטעמי - אבל הטיעון העיקרי של הספר משכנע: במקום לשפר ערים, ייעוד נמצא בעיקר בשימוש על ידי תושבים מבוססים כדי להדיר עולים חדשים. גריי צודק, אנחנו צריכים לבטל את ייעוד. יש לקוות שהרעיון הזה יקבל אחיזה בערים ברחבי הארץ.