דוח פצצה חושף שהלוואות סטודנטים עולות יותר ממה שמישהו חשב

ברוב המקרים, קביעת העלות של תוכנית ממשלתית היא פשוטה: מחברים את מה שהאוצר מוציא והורידו את כל ההכנסות שהתוכנית מייצרת. לא כך עם הלוואות סטודנטים פדרליות. חישוב העלות של תוכנית הלוואות הסטודנטים מחייב השוואה בין מה שהלווה הממשלה לסכום הכולל שהיא מצפה שהלווים יחזירו בעתיד. זה בתורו מחייב להניח הנחות לגבי מה הלווים יחזירו - ומה הממשלה תסלח.

בעבר, מחלקת החינוך (ED) העריכה כי הלוואות סטודנטים שהונפקו בין 1997 ל-2021 יניבו לממשלה יותר מ-100 מיליארד דולר. הרושם שהממשלה מרוויחה מהלוואות לסטודנטים הובילה לרפורמות שהגבירו את תוכניות ביטול הלוואות והזינו קריאות לסלוח על 10,000 דולר לכל לווה או יותר. אבל א ניתוח חדש על ידי משרד האחריות הממשלתית (GAO) מעלה כי ההערכות של ED לא היו במאות מיליארדי דולרים. במקום להרוויח רווח של 100 מיליארד דולר, הלוואות לסטודנטים יעלו למעשה למשלם המסים כמעט 200 מיליארד דולר.

מדוע ההערכות של ED ירדו ב-300 מיליארד דולר

לפי GAO, ישנן שתי סיבות עיקריות לכך שהערכות עלות הלוואות הסטודנטים של ED היו כל כך שגויות. ראשית, קובעי מדיניות - כולל הקונגרס ו-ED עצמה - ביצעו מספר שינויים בתוכנית ההלוואות במהלך שני העשורים האחרונים, שכולם הפחיתו את התשלומים או יצרו הזדמנויות חדשות למחילה על הלוואות. שנית, במודל התשלומים החזויים של הלווים, ED הניחה כמה הנחות שגויות שהובילו לתמונה פיננסית ורודה מדי של תוכנית ההלוואה.

שינוי המדיניות היקר ביותר היה ההקפאה על תשלומי הלוואות סטודנטים שהחלה במרץ 2020. GAO מעריך שההקפאה עלתה למשלמי המסים 102 מיליארד דולר בין מרץ 2020 לאפריל 2022 (ההארכה האחרונה של ההפסקה, ממאי עד אוגוסט 2022, טרם הודגמה ).

מקור עיקרי נוסף להגדלת העלויות היה יצירת תוכניות חדשות לביטול הלוואות, כגון מחילת הלוואות בשירות הציבורי, ש-ED העריכה במקור שתעלה 4 מיליארד דולר. הרחבת אפשרויות ההחזר מונעות ההכנסה תחת ממשל אובמה תרמה גם היא, עם עלות משוערת במקור של 10 מיליארד דולר. פעולותיו של אובמה קיצצו את התשלומים החודשיים והפחיתו את משך הזמן שהלווים נאלצו להשקיע בהחזר לפני קבלת מחילה על הלוואות. זה הפך את תוכניות החזר מונעות ההכנסה לנדיבות יותר עבור הנרשמים הנוכחיים, אך גם הגדיל את האטרקטיביות שלהן עבור פוטנציאלים.

בסך הכל, שינויי מדיניות הוסיפו כ-122 מיליארד דולר לעלות תוכנית ההלוואות. ייתכן שהטעות של 122 מיליארד דולר לא תיפול כולה על כתפיה של ED, שכן מגיפת קוביד-19 והקפאת ההלוואות הקשורה לא הייתה צפויה (אם כי אף אחד לא אילץ את ED להאריך את ההקפאה בחמש הזדמנויות נפרדות). אבל הקטגוריה העיקרית השנייה של טעויות בהערכות העלויות הן די ברור באשמת ED.

הנחות רעות הסתירו את העלות האמיתית של הלוואות לסטודנטים

מאז תחילתה של תוכנית ההלוואה הישירה בשנות ה-1990, הן הקונגרס והן ED יצרו הטבות חדשות עבור הלווים כגון החזר מונחה הכנסה (IDR). תוכניות IDR מאפשרות ללווים לקשר את תשלומי ההלוואה שלהם להכנסותיהם ולסלוח על יתרות יתרות לאחר 20 או 25 שנים, בהתאם לתוכנית. חיזוי עלות IDR דורש מ-ED להעריך כמה לווים ישתמשו בתוכנית ומה יהיו ההכנסות שלהם. במקור, ED צפה ש-IDR תהיה תוכנית נישה, המשמשת רק לווים המתקשים בניהול ההלוואות שלהם.

אבל כפי שמתברר, כמעט מחצית מההלוואות הישירות המתוכננות הסתיימו בתוכנית IDR. לווים נרשמו ל-IDR במספרים גדולים בהרבה ממה שציפו ל-ED. לווים בוגרים עשו במיוחד שימוש בתוכנית. מכיוון שסטודנטים לתארים מתקדמים יכולים ללוות למעשה סכומים בלתי מוגבלים מהממשל הפדרלי, הם צוברים יתרות גדולות בהרבה ועומדים להרוויח הרבה יותר מהטבות סלילת ההלוואה של IDR. לפי משרד התקציבים של הקונגרס, לווים בוגרים יקבל 80% מ-200 מיליארד דולר בסלילת הלוואות במסגרת IDR במהלך העשור הקרוב. ED לא הצליחה לחזות עד כמה לווים בוגרים ינצלו את הבוננזה הזו.

לפי GAO, ED גם הניחה הנחות שגויות לגבי מה ירוויחו לווים IDR לאחר שיעזבו את בית הספר ויכנסו להחזר. נראה כי ED הניח שהשכלה גבוהה תהיה השקעה משתלמת עבור רוב האנשים, במיוחד אלה שלמדו תארים מתקדמים. אבל בשנים האחרונות ראינו פיצוץ בתארים מאסטר עם תשואות כספיות מפוקפקות (לפי המחקר שלי, 40% מהתארים לתואר שני אינם מגדילים את שכר הסטודנטים שלהם מספיק כדי להצדיק את עלות שכר הלימוד).

הפיצוץ בתארים מאסטר, כשלעצמו ניזון על ידי מדיניות הלוואות סטודנטים בכסף קל של הממשל הפדרלי, פיחת את האישורים הללו והוביל להכנסות נמוכות יותר ללווים מהצפוי. בעוד שרוב האנשים עם תואר שני אינם עניים, רבים אינם מרוויחים מספיק כסף כדי להצדיק את העלות העצומה של השכלה לתואר שני. תוכניות החזר מונעות הכנסה מאפשרות להם להעביר חלק ניכר מהעלות הזו על משלמי המסים באמצעות מחילה על הלוואות.

בסך הכל, GAO מעריך שהנחות רעות יוסיפו 189 מיליארד דולר לעלות המשוערת של תוכנית הלוואות הסטודנטים הפדרלית.

ההערכות של GAO עדיין מתעתעות בעלות האמיתית של הלוואות לסטודנטים

בסך הכל, GAO מעריך כי ED העריכה פחות את העלויות של תוכנית הלוואות ישירה הפדרלית בסכום עתק של 311 מיליארד דולר. ובכל זאת הנתון האמיתי צפוי להיות אפילו גבוה יותר.

GAO לא כלל את עלויות ההארכה החמישית של מורטוריום תשלומי הלוואות הסטודנטים, אשר השעתה את תשלומי ההלוואה בין מאי לאוגוסט 2022. אם דפוסי העבר יימשכו, עלות הארכה זו עלולה לעלות על 15 מיליארד דולר. יתרה מכך, GAO לא כללה הארכה שישית ככל הנראה של ההפסקה עד סוף השנה.

כמו כן, לא נכללו שינויים פרוגרמטיים נוספים שממשלת ביידן מתכוונת לבצע בתוכנית ההלוואות לסטודנטים. לאחרונה, הממשל הציע 85 מיליארד דולר בהוצאות חדשות באמצעות הזדמנויות מורחבות למחילה על הלוואות. ED גם מתכננת לוותר על רבות מהדרישות ללווים המבקשים ביטול הלוואות במסגרת IDR וסלילת הלוואות בשירות הציבורי. עלות הוויתור אינה ודאית, אבל הערכות עצמאיות מציע שהעלות עלולה לעלות על 100 מיליארד דולר.

כאילו זה לא מספיק, ל-ED יש גם לוח של פוליסות שטרם הוכרזו שיוסיפו לעלויות של הלוואות לסטודנטים. הממשל צפוי להפיץ גרסה נדיבה יותר של IDR שתפחית את התשלומים החודשיים בחצי עבור לווים רבים. העלויות של IDR עשויות לעלות, במיוחד אם לווים בוגרים יורשו להשתתף. ואז, יש את הלוויתן הכחול בחדר: התוכנית הפוטנציאלית של ביידן לסלוח הלוואות של 10,000 דולר לכל לווה, בעלות של 230 מיליארד דולר. למרות ש-GAO לא הוסיפה את כל העלויות הנוספות הללו להערכתו של 311 מיליארד דולר, סביר לחשוב שהנתונים הרשמיים יכולים להמעיט בעלות האמיתית של הלוואות סטודנטים פדרליות ביותר מחצי טריליון דולר.

הערכות גרועות מובילות למדיניות גרועה

עם אינפלציה של 9.1% והחוב הלאומי של יותר מ-30 טריליון דולר, לאמריקה יש מעט שטחים פיסקאליים להוציא יותר על תוכנית הלוואות הסטודנטים הלאומית שלה. עידן הכסף החופשי הסתיים: במקום לגייס עוד ועוד סובסידיות על הלוואות סטודנטים, עלינו לנהל שיחה גלויה על הדרך הטובה ביותר להקצות משאבים פדרליים נדירים על מנת לעזור ללווים הנזקקים ביותר. שיחה זו חייבת להתחיל בהתחשבנות כנה של העלויות הקיימות של תוכנית ההלוואה.

שקול החזר מונחי הכנסה. היכולת לקשור את תשלומי הלוואות הסטודנטים לרווחים היא מרכיב חשוב ברשת הביטחון ללווים בעלי הכנסה נמוכה. אבל IDR בנוי בצורה כזו שהיא מציעה יתרונות עצומים ללווים בוגרי תואר עם יתרות גדולות, בעוד שהנושרים מהמכללה הקהילתית שהכי זקוקים לעזרה מקבלים פירורים.

אם החשבון המקורי של ED היה מדויק, המעצבים של IDR היו מבינים עד כמה התוכנית נדיבה מדי. זה בתורו יכול היה לעורר שינויים כדי לכוון טוב יותר את IDR כלפי לווים במצוקה - למשל, על ידי הכללת תקרת הכנסה על זכאות IDR או הגבלת ההרשמה ללווים לתואר ראשון. במקום זאת, ED פתח את שערי ההצפה. כעת, יש הרבה פחות רוחב פיסקאלי לעזור ללווים שהכי זקוקים לו.

חשבונאות גרועה מעוותת גם את הפוליטיקה של הלוואות לסטודנטים. במשך שנים יצרה ED רושם שווא שהלוואות לסטודנטים הן מרכז רווח של הממשלה. טינה נבנית בקרב הלווים. פוליטיקאים שמאלנים ניצלו את זה, וקראו להקפיא תשלומים ויובל הלוואה המוני. למרות ש-GAO קבע את השיא, אין זה סביר שידרדר את התוכניות של ממשל ביידן למחילה על הלוואות חדשות.

הגיע הזמן לרפורמה בהלוואות לסטודנטים

חשבונאות כנה היא תנאי הכרחי להפעלה מוסמכת של כל תוכנית ממשלתית, שלא לדבר על תיק הלוואות סטודנטים בסך 1.6 טריליון דולר. בגלל שינויים פרוגרמטיים והנחות שגויות, ההערכות המקוריות של ED לגבי עלות הלוואות סטודנטים התבררו כירידה של למעלה מ-300 מיליארד דולר. ועדיין, ההערכות הסופיות אינן כוללות שינויי מדיניות חדשים שיכולים להוסיף עוד יותר לנתון זה. דו"ח GAO חושף את הדחיפות של הרפורמה בהלוואות לסטודנטים. הקונגרס צריך להתערב כדי לבטל הלוואות פדרליות לבוגרים, שמסבסדות תארים מאסטר באיכות נמוכה ומוסיפות מיליארדים לעלות של תוכניות רשת ביטחון כמו החזר מונע הכנסה. המימון הפדרלי צריך להסתיים גם עבור תוכניות עם ביצועים גרועים ברמת התואר הראשון. מכללות שמשאירות ללווים לא יכולים להחזיר את הלוואותיהם לא צריכות לקבל יותר כסף ממשלמי המסים. השער הכסוף של דו"ח GAO הוא שהוא עשוי לגרום לקונגרס להתמקד בתיקון הפיאסקו של הלוואת הסטודנטים. החשבונאות הגרועה של ED אפשרה לקובעי המדיניות לחשוב שהם יכולים לטאטא את הבעיות הללו מתחת לשטיח. כבר לא.